近年來，我國政府重視運用ppp模式（公私合作伙伴關系）推動地方融資。4月份，哈爾濱、洛陽作為PPP模式的試點城市，已經通過多個項目先行實踐總結經驗，黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集調研，著手籌備項目。而作為PPP模式的發源地英國，經過多年的應用和發展，已建立了一套完善的PPP項目管理和評價體系，相關經驗值得我們研究和借鑒。

PPP模式（Public Private Partnership)，又稱公私合伙制，是以特許權協議為基礎，為建設基礎設施或者提供公共物品和服務，由公共部門和私營部門共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。作為一種新型的基礎設施建設與運營模式，PPP模式的典型結構一般是政府部門通過政府采購形式，與中標單位合作成立的項目公司簽定特許權協議，由項目公司負責具體合營項目的運營管理，包括籌資、建設及經營。該模式本質在于，政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權，換取該企業對基礎設施建設及運營進行投資。作為全球PPP項目規模最大、涉及領域最廣的國家，英國的PPP模式的適用領域，開始從公共產品向公共服務領域擴展，涉及國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。

首先，英國建立了完善的PPP模式制度

上世紀九十年代開始，英國在基礎設施建設等領域應用PPP模式，并逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的私營企業參與公共建設的推動機制。

第一，成立專業機構規范管理。發達國家經濟法規健全、政策透明度高，PPP項目運作較為規范。1992年，英國政府推動民間投資提案制度，引導私營企業參與公共基礎建設投資。1997年，英國工黨執政，為了推動PPP模式發展公共事業，設立專門機構組織和協調相關事宜。2000年，英國成立了合作伙伴關系組織PUK（Partnerships UK），專門從事公共部門的PPP項目運作，為政府公共部門與私人部門搭建了合作平臺。2011年，英國財政部設立基礎設施局全面負責PPP項目。截止目前，英國形成了三級管理機構，共同負責PPP項目運作。一是英國財政部負責制訂政策及批準綱領；二是由英國合伙經營機關向公共部門提供私營機構的專門知識及資源，以建立更好的合伙人關系，并協助公共部門落實PPP模式的重要目標；三是由公私營機構合作署（由地方政府撥款成立的機構），該署向由地方政府協會委任的董事局問責，并為發展公私營機構合作的地方機關提供支持。

第二，確立完善的評價制度。英國總結了基建、醫療等領域的大量項目經驗基礎上， 2004年英國財政部公布了《資金價值評估指南》、《定量評價用戶指南》�！顿Y金價值評估指南》是在與公共、私營部門廣泛和深入地討論之后，財政部設計了項目資金價值最大化的程序框架，作為推動公共部門成本比較的重要方法；《定量評價用戶指南》包括兩部分內容，第一部分是用戶指南，第二部分是工作案例，為采購當局的政府部門提供了一個數量分析工具，幫助政府部門通過對項目資金價值的評價，做出相關決策。其中，資金價值評價方法(VFM)通過比較不同方案下的潛在收益，選擇能夠提供最大資金價值方案。

在推動一個公共基礎設施建設項目前，無論資金來自公共部門或私營部門，英國政府均可進行前期可行性研究，目的是使公共部門的利益最大化，并對政府部門的職責進行梳理和定義，因為并不是所有公共基礎設施建設項目均適合采用PPP模式，這也是引進了”資金價值評估標準”作為評估公共基礎設施項目建設和運營的重要原因。

其次，目前英國PPP項目發展成果豐碩

一是PPP項目規模龐大。目前，英國PPP項目的價值額和數量約占到全球的三分之一。1987年-2012年，英國一共批準PPP項目730個，其中650個在運營中，運營金額達540億英鎊。主要集中在交通、醫療和教育領域，從項目投資分布上看，交通占36%、醫療占19%、教育占14%、保障房占10%；從項目數量上看，醫療占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。在發達國家當中，英國PPP項目發展亦大幅領先。如1990-2006年，美國PPP項目在交通基礎設施領域的融資規模為10億美元，而同期英國在該領域的PPP項目融資規模高達500億美元。

二是公共服務領域應用增加。目前，包括中國在內的大多數國家，PPP模式的應用范圍主要集中在基礎設施領域，包括公路、地鐵、電廠、污水處理和垃圾處理等。目前，英國PPP項目的適用領域涉及一般公共服務，并且向公共服務領域擴展，涉及國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。2005年以后，這種趨勢更加明顯。無論從項目投資和數量上看，教育、衛生領域的PPP項目占比均超過50%。

本文選取英國政府運用PPP模式建設的兩個項目進行分析。一是倫敦地鐵運用PPP模式。1997年，英國政府考察了多種方案，準備扭轉地鐵投資嚴重不足局面，最后用PPP模式對整個地鐵系統進行升級改造。經過4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約， 倫敦地鐵公司將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營權的方式轉給了三個基礎設施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司，統一稱為PPP公司）。運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制，基礎設施公司的回報由固定支付和業績支付兩部分組成。

二是英國保障房采用PPP模式。英國是住房保障體系比較完善的發達國家，同時PPP模式應用保障房運作較為成熟。解決保障性住房的融資，英國地方政府主要采取以下三種模式進行融資。一是大尺度轉移（Large Scale Voluntary Transfer,LSVT），地方政府將原有的大量公租房轉移到房協，由房協通過私人貸款或者自有資金進行修繕，達到安居房標準；二是附屬管理機構（Arm Length Management Organisation,ALMO），設立地方政府附屬的管理機構，專職建造和管理住房，主要提供維修、收租，利用政府授權管理，收入主要依賴政府撥款和租金收入。三是私人主動融資（The Private Finance Imitative,PFI），由政府部門和私人部門合作成立項目公司，由政府財政向私人部門提供融資貸款，用于保障房建設和維護，其中，中央政府主要承擔項目的建設和融資，項目公司負責支付修繕管理成本。

最后，借鑒英國經驗，我國加快推動PPP模式發展

PPP模式成功推動了私營經濟參與公共產品及服務的建設和運營，我國要建立相應的法規制度和工作機制，推動公私合營經濟發展。

第一，發展PPP模式需要較完善的法律法規。作為一種長期合作關系，PPP模式發展需要完備的制度體系。目前，我國現行與PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾。我國需要學習英國的管理經驗，出臺國家級的法規政策來促進和規范PPP模式發展。一是對現行法規政策進行梳理。消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等。地方財政部門要緊密結合實際，積極推動構建有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環境，調動社會資本的積極性。二是由中央政府出臺PPP項目的評價標準及適用范圍，地方政府在基建等領域運用PPP項目才能有據可依，規范和降低公共項目的政策風險和投資風險。

第二，運用PPP模式推動基礎設施建設，化解地方債風險。我國基礎設施主要是通過財政資金支持投資建設。近年來，由于我國各地政府通過地方融資平臺等方式，推動地方基礎設施建設，使得地方政府債臺高筑，地方債風險日益突出。因此，有必要在總結和學習英國在基礎設施和公共服務項目的公私合營經驗，實現基礎設施領域投融資體制向市場化方向轉變，政府在基礎領域的地位和職能迫切需要轉變，充分運用PPP模式，引導社會資金進入基礎設施建設領域，逐步減輕地方政府財政壓力。

第三，有選擇性地在醫療、保障房等”準公共服務”領域培育PPP項目。英國PPP模式發展歷程看，應用領域呈現規律性的變化，最初應用集中在硬經濟基礎設施領域，包括高速公路、鐵路，隨后逐步推廣到硬社會基礎設施領域，包括醫院、學校、保障房等。隨著我國PPP項目數量增多，運營經驗的積累，通過公私合營的方式，引入競爭機制提升來”準公共服務”服務水平。目前，北京、深圳、蘇州在醫療衛生領域應用PPP模式已經取得一定的經驗，需要總結并進一步強化其在我國醫療領域的應用范圍。河南焦作等地在保障房建設方面有一定的PPP項目操作經驗，需要研究相關政策，將PPP模式的運用在保障房領域，特別是缺口較大的公租房和廉租房領域